Передел власти: в Петербурге внедрят новый механизм демократии
Петербургские чиновники с подачи врио губернатора Александра Беглова приступили к обсуждению идеи провести в городе административную реформу. «А как у вас с развитием ТОС (территориального общественного самоуправления — ред.) дела обстоят?» — спросил Беглов на одной из первых встреч с чиновниками Смольного. Уже через несколько дней в СМИ появилась информация о том, что главы всех муниципалитетов города получили письма с просьбой дать отзыв о целесообразности развития в городе ТОС, которым будет передана часть бюджета и полномочий.
Возможность введения ТОС, напомним, содержится в законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ»: он подразумевает, что жители подъезда, дома, жилого комплекса или небольшой территории могут создать объединение и взять на себя часть полномочий муниципалитета, получив из местного бюджета финансирование.
По мнению опрошенных РБК Петербург экспертов, петербургские чиновники прекрасно понимают, что муниципальная система управления в ее нынешнем виде практически не работает, именно поэтому у них возникла идея создать в Петербурге ТОСы. Однако собеседники РБК Петербург сомневаются в том, что власти на самом деле готовы делиться с горожанами своими полномочиями, а главное — бюджетом:
Олег Паченков, директор Центра прикладных исследований Европейского университета и консультант проекта «Твой бюджет» (в рамках которого горожане могут подать заявку с любой районной инициативой):
«Намерение развивать в Петербурге территориальное самоуправление говорит о том, что власти города пришли к пониманию: муниципальная система работает не безупречно. Однако, прежде чем система ТОСов станет полностью эффективной, явно потребуется преодолеть ряд сложностей. Тем не менее, это движение в верном направлении.
«Обратная связь»
ТОСы — один из механизмов так называемой прямой демократии, которая дополняет, но пока не заменяет механизмы представительной демократии. Разница в том, что в представительной модели граждане выбирают своих представителей, которые действуют от их имени. Например, такими представителями могут быть муниципальные депутаты. Здесь работает принцип «обратной связи», когда жители сообщают чиновникам или муниципалам, что думают по поводу работы представителей власти, но при этом чиновники и муниципалы остаются теми, кто принимает решения — с учетом мнения жителей или без учета этого мнения. А при прямой демократии горожане напрямую действуют сами. Эту особенность можно легко понять на бытовом примере благоустройства дворов. В первой модели этим будут заниматься муниципалитеты, во второй — эту роль берут на себя сами жители, объединенные в форме ТОСов как организаций и юридических лиц. Этот институт самоуправления куда более прогрессивен, чем любой, заточенный на «обратную связь», которой уже становится недостаточно.
Очевидно, что ТОСы возьмут на себя не все функции муниципальных образований в Петербурге, но ту же работу по благоустройству внутридомовых территорий, на мой взгляд, им передать логично. Первое время, лет пять, муниципальные образования могу сохранить за собой часть функций и выступать в качестве партнёров ТОСов в решении технических задач, ведь у муниципалов все-таки больше опыта в этой области.
Недоговороспособные
С одной стороны, это весьма логичная модель: в современных сложных городах, населенных образованными, умными людьми, институтов представительской демократии просто перестало хватать для эффективного управления городским развитием. Горожане представляют сегодня серьезный ресурс, позволяющий повысить качество городского управления и просто качество жизни. Нелепо и неэффективно этот ресурс игнорировать.
С другой стороны, территориальному самоуправлению будет препятствовать несколько потенциальных проблем. Во-первых, ТОСы столкнутся с нехваткой финансов. Делиться бюджетом в нашем государстве не готов никто и никогда, за редчайшим исключением. Вторая проблема касается интеграции новых институтов ТОС и новых механизмов в уже существующие институты, вроде районной администрации, комитетов правительства, муниципальных образований, товариществ собственников жилья, управляющих компаний.
В-третьих, у самих горожан отсутствуют навыки управления и «договороспособности». Им придется учиться сотрудничать с чиновниками — именно сотрудничать, а не просто жаловаться или обвинять. Тут потребуется практика диалога и образование: горожане должны хорошо представлять, как устроено управление городом, чтобы эффективно в нем участвовать.
Послушали и разошлись
Еще один вопрос — готовы ли сами чиновники передать часть полномочий народу? Вероятно, далеко не все. На практике, за последние пять-шесть лет мы наблюдаем бум попыток дополнить работы органов исполнительной и муниципальной власти активной деятельностью самих горожан — прежде всего в вопросах изменения городской среды. Большинство попыток идет снизу, но и сверху не могут игнорировать это постоянное давление. Поэтому там и сям возникают какие-то новые институты прямого гражданского участия. Мы имеем федеральный проект Минстроя по созданию комфортной городской среды, где и в рекомендациях, и в KPI (ключевые показатели эффективности — ред.) записано привлечение жителей к обсуждению проектов благоустройства в качестве обязательного требования для качественной реализации программы. Однако там, увы, не написано, как конкретно это следует делать. В результате, мы часто имеем на местах профанацию участия жителей — в виде формально проведенных общественных слушаний. Послушали и разошлись.
Существуют и другая практика, более оптимистическая. Это, например, проекты инициативного бюджетирования, когда жителям дается возможность самим решить, на что будет расходоваться часть бюджета города или поселения. Такие проекты реализуются сегодня в большей части субъектов федерации, в том числе и в Петербурге. У нас есть проект партиципаторного (созданного с участием граждан — ред.) бюджетирования «Твой бюджет», в рамках которого ежегодно горожане решают судьбу 90 млн руб. Проект идет трудно — в основном, именно по причине отсутствия у многих чиновников готовности сотрудничать с горожанами. Но это совершенно реальный проект, направленный на дополнение института депутатов, исполнительной и муниципальной власти новыми институтами прямой или делиберативной демократии, проект, в котором и горожане, и чиновники учатся сотрудничать. Три года — небольшой срок для изменения сознания и институтов, но проект продолжает работать.
Хочется надеяться на то, что все проблемы, связанные с реализацией ТОС, будут решены со временем. Просто нужно начать это делать. Одновременно мы получим новый институт гражданского участия, более ответственных, опытных, квалифицированных горожан. Поэтому плюсы тут, безусловно, перевешивают минусы, связанные с временными издержками, неизбежными при переходе от одной модели к другой, более сложной. Уверен, что расширение институтов прямой демократии, расширение полномочий горожан в вопросах городского развития — неизбежный тренд. Его можно, конечно, игнорировать до поры до времени, но другого пути нет, мы все равно к этому придем. Поэтому, готовы власти к нему или нет — им придется двигаться в эту сторону».
Владимир Гельман, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки:
Не видят в упор
«Внимание петербургских чиновников к теме ТОСов легко объяснимо. На жаргонном языке это называется «перевод стрелок». Вместе того, чтобы люди по всем вопросам апеллировали к главе государства или региональным властям, им предлагают выпустить пар. Пусть лучше они протестуют и борются с муниципальными чиновниками и деятелями, работающими в сфере ЖКХ, чем с представителями реальной власти.
Но этот мотив не отменяет того, что муниципальная система, сложившаяся в Петербурге еще в 90-е годы, крайне неэффективна. По сути, от муниципальных депутатов и муниципальных чиновников сегодня мало что зависит. У них мало полномочий и еще меньше бюджета. Самой большее, что они могут делать — это бить челом возле районной администрации, выпрашивая деньги на какие-то локальные проекты. Жители города, по большому счету, в упор не видят муниципальную власть — если у них возникают какие-то проблемы, они обращаются, прежде всего, к губернатору.
«На мороженое»
Власти хоть и понимают эту проблему, но кардинально менять сложившиеся правила игры вряд ли хотят. Поэтому ТОСы — это способ размазать ответственность, а не решить проблему в принципе. Можно предположить, что никто, на самом деле, не заинтересован в том, чтобы всё работало эффективно. Ведь, если бы такое желание было, власти не плодили бы новые структуры, а добились бы эффективной работы существующих. Например, Смольный мог бы сделать систему местного самоуправления реально работающей: наделить муниципалитеты достаточным объемом полномочий и ресурсов, изменить систему налогообложения, чтобы у муниципалитетов были собственные доходы, а не выделенные из регионального бюджета деньги «на содержание».
Но такое решение потребовало бы изменения системы власти в Петербурге в целом. Никаких стимулов к тому, чтобы децентрализовать систему самоуправления городом, у властей нет — ни у губернатора, ни у Законодательного собрания, ни у федеральных властей.
Если говорить о других механизмах демократии, например, таких, как партиципаторное бюджетирование, то они могут быть эффективны, однако назвать их сколько-нибудь серьезным проявлением народовластия нельзя. Если у кого-то из горожан есть желание и инициатива улучшить жизнь вокруг себя и ему удается убедить конкурсную комиссию в пользе своего предложения, тогда проект может получить шанс на реализацию. Однако речь идет, как правило, о микроскопическом бюджете. Это похоже на историю семьи, в которой отец потратил деньги, а детям отдал мелочь, которую выгреб из карманов, «на мороженое». Это лучше, чем ничего, но сказать, что это полноценное народовластие, было бы сильным преувеличением».
Мнения спикеров могу не совпадать с позицией редакции.