Как в Москве: Смольный нашел средство от снежных коллапсов
Комитет по благоустройству Смольного предложил трансформировать государственные унитарные дорожные предприятия (ГУДП) в государственные бюджетные учреждения (ГБУ). Сменив юридическую форму, ГУДП «Центр», «Путь», «Курортное» и «Петродворцовое» превратятся в ГБУ «Автомобильные дороги» с соответствующими порядковыми номерами.
Сейчас эти ГУДП занимаются обслуживанием петербургских улиц — их уборкой, поддержанием нормативного технического состояния и вывозом снега. Заказы на работу они получают на аукционах, вокруг которых постоянно возникают скандалы, а сами ГУДП обвиняются в картельном сговоре. После реформы улицы будут переданы этим структурам в оперативное управление, что избавит Смольный от необходимости каждый год проводить аукционы. РБК Петербург попросил экспертов оценить целесообразность отказа от рыночного способа обслуживания дорог.
«Я считаю такой подход правильным. Опыт всех последних лет показал, что система, основанная на конкурсах и аукционах, даже если их выигрывают государственные организации, не позволяет оперативно реагировать на неожиданные ситуации, которые в нашем климате происходят постоянно. Контракты на обслуживание дорог заключаются на год — в конце каждого года. Суммы контрактов рассчитываются на основании прогнозов синоптиков. Но они, особенно в нынешний период нестабильности погодных условий, весьма приблизительны. Подрядчик закупает или арендует технику, набирает персонал в зависимости от выделенной по контракту суммы.
Опыт всех последних лет показал, что система, основанная на конкурсах и аукционах, даже если их выигрывают государственные организации, не позволяет оперативно реагировать на неожиданные ситуации, которые в нашем климате происходят постоянно.
Он, конечно, осознает угрозу внезапного снегопада и создает какой-то резерв мощностей. Но резерв не может быть слишком большим, потому что будет простаивать большую часть сезона, что принесет компании серьезные убытки. И когда снега выпадает гораздо больше того объема, на который был рассчитан резерв, наступает коллапс. Чтобы оперативно арендовать дополнительную технику и нанять еще работников, нужны деньги, а конкурсный механизм на это не рассчитан. Даже если подрядчик потратит свои деньги или возьмет срочный кредит, компенсировать потом из бюджета эти затраты будет очень трудно. Поэтому при нынешней системе мало кто на это решается, а результат — улицы под снежными завалами, что происходит у нас регулярно.
С точки зрения эффективности расходования бюджета, внезапные снегопады — это еще не самое неприятное. Гораздо страшнее бесснежная зима, как, например, прошедшая. Бюджет выделил на аукционах деньги на уборку снега, а снега не было. Забрать их обратно практически невозможно — конкурсный механизм не рассчитан и на это. Получается завышение стоимости контрактов, а то и нецелевое использование бюджетных средств со всеми вытекающими последствиями.
Также плохо работает при такой системе и механизм ответственности исполнителя. Если он не справился — к примеру, улицы завалены снегом, а техника стоит на базе, что нередко происходит, или компания вовремя не начала убирать снег, попросту «проспала» начало снегопада и т. д. — исправить ситуацию очень трудно. Можно, конечно, разорвать с ней контракт, но чтобы нанять другую, надо проводить новый конкурс, а это по закону нельзя сделать быстро.
Все эти проблемы исчезают, как я считаю, если использовать механизм прямого бюджетного финансирования. ГБУ по своему статусу не коммерческие организации, прибыль они не зарабатывают, а просто выполняют задания за твердую зарплату с помощью предоставленного им оборудования. Это и есть выполнение работ хозспособом — когда организация обслуживает свое имущество самостоятельно, без привлечения сторонних структур. Такой механизм, кстати, применяет не только государство, но и крупные частные компании.
В случае аврала городской комитет по благоустройству, командующий ГБУ, может в течение одного дня выделить дополнительные деньги на наем дополнительных работников и аренду техники. В крайнем случае — можно взять деньги из резервного фонда городского правительства.
Еще проще решается проблема перерасхода бюджетных средств в случае бесснежной зимы. Такая проблема не возникает вовсе, потому что при хозспособе финансируется не конкретный объем выполненных работ, а функционирование ГБУ, которое в конце месяца отчитывается закрываемыми актами выполненных работ по фактическому объему, а неизрасходованные сэкономленные денежные средства могут быть перераспределены — например, на восстановление дорожного покрытия, причем, без проведения конкурсных процедур.
Проще решается и вопрос ответственности исполнителя — поскольку ГБУ обладает очень ограниченной самостоятельностью, его руководителям можно просто приказать начать убирать снег вовремя, а если они не справились — их можно быстро заменить.
Поскольку ГБУ обладает очень ограниченной самостоятельностью, его руководителям можно просто приказать начать убирать снег вовремя, а если они не справились — их можно быстро заменить.
Я не согласен со многим из того, что делает комитет по благоустройству. В частности, считаю, что мусорную реформу он пока проваливает и за это целый ряд чиновников должны понести ответственность. Но в случае с дорожными ГУПами я поддерживаю избранный механизм. Потому что считаю, что в наших непредсказуемых условиях рыночный механизм обслуживания дорог неэффективен. Зарабатывать стабильный доход в этой сфере невозможно — слишком много рисков. Поэтому серьезный частный бизнес сюда и не рвется. И не надо. Недаром в Москве и некоторых других регионах принят и действует примерно такой же механизм обслуживания дорог, который предлагает наш комитет. И посмотрите, как московские улицы зимой отличаются от петербургских — разница совсем не в нашу пользу».
«Я согласен с тем, что прямое бюджетное финансирование, например, через ГБУ, позволяет более оперативно реагировать на неожиданные ситуации — внезапные снегопады, ураганы с поваленными деревьями и т.п., — чем нынешняя система, основанная на выборе подрядчиков на аукционах. Но я не согласен, что перевод дорожных ГУПов в ГБУ с передачей им в оперативное, в сущности, монопольное управление работы по обслуживанию дорог является единственно возможным способом нормализовать ситуацию.
Я не вправе давать советы городским хозяйственникам, потому что ситуация действительно сложная и оптимальный выход должны найти специалисты. Мы отвечаем за соблюдение антимонопольного законодательства. Мы поддерживаем само намерение преобразовать ГУПы — в том числе потому, что действующий федеральный закон № 485 предписывает реорганизовать все ГУПы, созданные до 8 января 2020 года и осуществляющие деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции.
Простой способ реогранизовать ГУПы в ГБУ и передать им в хозяйственное ведение обслуживание дорог в сущности уничтожает рынок и вводит государственную монополию.
Сейчас рынок обслуживания дорог более или менее конкурентный, а предлагаемый комитетом по благоустройству простой способ реогранизовать ГУПы в ГБУ и передать им в хозяйственное ведение обслуживание дорог, в сущности, уничтожает рынок и вводит государственную монополию. Мы против этого еще и потому, что, как показывает весь мировой, да и российский опыт, государственное управление имуществом крайне неэффективно — всегда ведет к снижению качества и росту цен (или затрат).
Поэтому, кстати, мы считаем более правильным преобразование ГУПов, работающих на конкурентных рынках, не в ГБУ, а в АО, причем лишь с частичной, а не 100-ой, собственностью государства. Конечно, только там, где это возможно: приватизировать естественно монопольные сети — тепловые, водопроводные, канализационные и др. — неправильно. Поэтому позиция ФАС такая: в государственной собственности можно сохранять только организации, владеющие естественно монопольными сетями. Обслуживание дорог к таким случаям не относится.
В государственной собственности можно сохранять только организации, владеющие естественно монопольными сетями. Обслуживание дорог к таким случаям не относится.
Если передать содержание дорог в монопольное управление ГБУ, то рано или поздно они начнут диктовать свои условия — устанавливать свои цены (как правило, монопольно высокие), а качество будет снижаться и город получит еще больше проблем, чем есть сейчас. Мы считаем, что нужен другой механизм обслуживания дорог — конкурентный.
Я как сопредседатель городской Комиссии по преобразованию ГУПов участвовал в обсуждениях и до недавнего времени мы вроде бы договорились об акционировании ГУПов. Но сейчас мнение администрации, видимо, изменилось. Мы готовы и дальше участвовать в дискуссии. Но мы будем настаивать на соблюдении антимонопольного законодательства и если будет принят вариант, ограничивающий конкуренцию, должны будем вынести предупреждение исполнительным органам власти Петербурга».
Записал Владимир Грязневич
Мнения спикеров могут не совпадать с позицией редакции.