«Не надо создавать кормушку»: как раздаются здания и земли Петербурга
Внесенный в Законодательное собрание Петербурга еще в январе 2018 года (при губернаторе Георгии Полтавченко) проект закона «О порядке управления и распоряжения собственностью» был принят за основу только сейчас. Без скандала и в этот раз не обошлось — во время дебатов оппозиционным депутатам несколько раз отключали микрофон.
Помимо положений о правовых основах, целях и принципах управления и распоряжения городской собственностью, законопроект перераспределяет полномочия между Смольным и ЗакСом в вопросах управления и контроля за имуществом, незначительно увеличивая возможности парламента.
Против законопроекта в его нынешнем виде выступили некоторые оппозиционные депутаты. Ряд других парламентариев, хоть и поддержали проект, но также выступили с его критикой и требованием внести серьезные коррективы.
РБК Петербург попросил высказать свое мнение о законопроекте руководителя фракции «Партия Роста» в городском парламенте Оксану Дмитриеву.
Оксана Дмитриева, руководитель фракции «Партия Роста» в ЗакСе:
«Главный дефект законопроекта в том, что он рамочный, не имеет регулирующих норм управления собственностью Санкт-Петербурга и не заполняет юридические лакуны. Прежде чем распределять функции между представительной и исполнительной властями Петербурга по распоряжению городским имуществом надо создать адекватную систему управления им. А у нас хотят поставить телегу впереди лошади. Единственная польза от нынешнего законопроекта будет в том, что наделение депутатов хоть какими-то полномочиями в этой сфере увеличит объем информации для общественности об управлении городской собственностью и ее состоянием. На эффективность управления этот закон существенно не повлияет. Получается, что мы решаем, кто будет сидеть за рулем автомобиля в отсутствии самого автомобиля, который еще не собрали и даже не спроектировали.
«Мы решаем, кто будет сидеть за рулем автомобиля, который еще не собрали и даже не спроектировали»
Эффективной системы управления государственной собственностью не существует ни на уровне Санкт-Петербурга, ни на федеральном уровне. Для создания системы управления государственной собственностью в Санкт-Петербурге необходимо принять целый комплекс специальных законов. Наиболее важен в этом контексте коренной пересмотр закона «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства, реконструкции и приспособления для современного использования».
В соответствии с этим законом, целевым назначением было предоставлено (с момента его появления) свыше 500 земельных участков и помещений/зданий, в том числе, объектов культурного наследия. Они предоставлялись без торгов, зачастую по очень низкой цене, а иногда и вообще бесплатно, под обещания инвестировать в их развитие. Только с 2017 по 2019 год таким способом было предоставлено 173 объекта.
При внимательном изучении перечня таких объектов обнаруживается, что наряду с вполне разумными целями предоставления для развития энергетической, транспортной инфраструктуры, некоторые объекты предоставлялись под гостиницы, оздоровительные комплексы, а поначалу даже под торгово-развлекательные комплексы и магазины (сейчас эти функции исключены). Мало того, что предоставление объектов недвижимости на льготных условиях для создания коммерческих организаций на высококонкурентных рынках нам представляется недопустимым, так еще, как выяснилось, отсутствует механизм получения достоверной информации о том, как реализуются заключенные с городом соглашения. Более того, мы обнаружили отсутствие механизма четкого контроля за выполнением соглашений — как с точки зрения инвестирования, так даже и соблюдения целевого использования и сроков реализации.
«Вместо спортивного объекта создавался ТРК, а по договору об организации гостиницы создавался апарт-отель»
Нередко оказывалось, что вместо спортивного или оздоровительного объекта создавался торгово-развлекательный комплекс (ТРК), а по договору об организации гостиницы создавался апарт-отель. По нашей оценке, примерно половина из предоставленной по этому закону недвижимости используется под коммерческие цели на конкурентных рынках и потому льготное предоставление городской недвижимости в этих случаях совершенно необоснованно и наносит ущерб как городской казне, так и свободе конкуренции на рынках.
Порочность нынешнего порядка еще и в том, что предоставление недвижимости не увязано с выполнением условий договоров — заключает инвестиционные договоры Комитет по инвестициям Смольного, а контролирует использование недвижимости — Комитет имущественных отношений. В результате эффективного контроля нет — комитеты перекладывают друг на друга ответственность за контроль эффективности реализации инвестдоговоров.
Мы считаем, что целевым назначением следует предоставлять недвижимость только под коммерчески не выгодные цели, где рынок не справляется, либо для государственной инфраструктуры и социальных объектов. Например, в рамках проектов реновации жилья или капитального ремонта исторических зданий с их реставрацией. Кстати, проект реновации жилья первых массовых серий («хрущевок») у нас идет так медленно и с такими мучениями именно потому, что государство не признает его объективную коммерческую убыточность. При нормальной системе управления городской недвижимостью — с исполнителями был бы заключен договор с обоснованными условиями; и реновация уже давно бы завершилась. Такой же формат необходим и для реализации проектов капитального ремонта исторических зданий с их реставрацией, в соответствии с недавно принятым законом, который мы инициировали.
«Эффективного контроля нет — комитеты перекладывают друг на друга ответственность»
Вторая проблема в управлении городской собственностью — это соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП), концессионные соглашения. Например, проект трамвайной концессии «Чижик». Государство бесплатно предоставило земельные участки, сопутствующую инфраструктуру, разобрало старые рельсы, вложилось в создание новых, а потом за ее использование с пассажиров частная компания берет деньги, а если прибыль у компании недостаточная, то бюджет еще и доплачивает.
Мы считаем, что все подобные дорогостоящие и долгосрочные проекты должны публично анализироваться и просчитываться. Прежде всего следует определить принципиальную целесообразность реализации самого проекта. Так, ЗСД как проект городу нужен, вопрос — в экономике проекта и распределении фактических затрат между государством и частным партнером. А трамвайная концессия, на мой взгляд, не нужна и более того, является вредной, поскольку разрушает непрерывность транспортной системы.
Еще один вопрос, который нужно определить при заключении любых соглашений ГЧП — это соотношение затрат и результатов, вклад частного партнера и его потенциальная прибыль. Не надо, прикрываясь ГЧП, создавать кормушку для отдельных структур и олигархов. Если вклад частного партнера невелик (менее 25-30%), а обязательства бюджета по обеспечению рентабельности превышают в совокупности за ряд лет вклад частного партнера, то следует принимать решение о целесообразности реализации проекта в системе ГЧП. Если проект объективно убыточный, но при этом общественно полезен, то в ряде случаев эффективнее реализовывать его полностью за счет бюджетного финансирования. В этом случае бюджет сможет сэкономить на обеспечении нормативной рентабельности частному партнеру.
Например, тот же «Чижик» выполняет всего 5-7% трамвайных перевозок, а его доля транспортных дотаций на трамвайные перевозки из бюджета составляет около 20%. Наконец, следует четко зафиксировать, что все соглашения ГЧП, концессионные соглашения подлежат гласному публичному обсуждению и опубликованию. В федеральном законе о ГЧП четко сказано, что такие соглашения должны быть публичными и информация о них — открытой. Этой нормы следует придерживаться при реализации проектов ГЧП в Петербурге. Это позволит избежать будущих скандалов с проектом ВСД, которые мы постоянно имеем с ЗСД. Складывается парадоксальная ситуация: все бюджетные расходы расписываются до сотней тысяч рублей, а тут по нескольку миллиардов рублей каждый год выделяется — и никаких обоснований, «черный ящик».
«Не надо, прикрываясь ГЧП, создавать кормушку для отдельных структур и олигархов»
Третья проблема управления государственной собственностью, актуальная как для Петербурга, так и для всей страны — это система управления предприятиями с государственным участием или полностью находящимися в собственности государства (государственные унитарные предприятия). Это, например, «Петербургский метрополитен», «Водоканал Санкт-Петербурга», «Пассажиравтотранс», «Ленэнерго» и другие. Государственный контроль над ними поставлен из рук вон плохо. Например, при определении тарифов на их услуги нет грамотного анализа их балансов, нет даже достаточной информации об их деятельности. Сейчас в соответствии с федеральным законом должно быть осуществлено преобразование государственных унитарных предприятий. При этом непонятно, зачем естественные государственные монополии, которые имеют государственную поддержку, утверждаемые тарифы, преобразовывать в акционерные общества. Контроль за ними существенно ослабляется, зарплаты менеджмента вырастают, а частные инвестиции, ради прихода которых их преобразовывают в АО, к ним все-равно не придут — частные инвесторы, как правило, не вкладываются в инфраструктурные монополии с госучастием.
«Непонятно, зачем естественные государственные монополии, которые имеют государственную поддержку, утверждаемые тарифы, преобразовывать в акционерные общества»
Такие монополисты, как «ТЭК СПб» или «Горэлектротранс», «Петербургский метрополитен», надо сделать казенными предприятиями. И тогда мы не будем спрашивать, почему у их руководителей такая огромная зарплата, которую мы оплачиваем из тарифов, почему они имеют непрофильные активы и где спрятан доход от непрофильных видов деятельности.
Что касается уже акционированных компаний с государственным участием, таких как «Ленэнерго» или «Метрострой», то здесь нужен тщательно прописанный закон об управлении долевой (акционерной) собственностью Санкт-Петербурга. Должна быть четко прописана ответственность представителей города в совете директоров, содержание директив государства и т.п. Только подробная регламентация всей системы управления позволит избежать таких скандалов и злоупотреблений, с которыми уже сталкивались в этих организациях.
Перечисленные проблемы и законы — это лишь часть тех проблем, которые требуют законодательного регулирования для создания системы эффективного управления государственной собственностью. Надо продумывать и создавать нормативную базу системы управления собственностью по различным направлениям, при этом распределение полномочий между ветвями власти является лишь одним из элементов этой системы».
Мнение спикера может не совпадать с позицией редакции
Подготовил: Владимир Грязневич